Facing the world, blindfolded

How much does America’s missing diplomatic leadership matter?

Donald Trump dismisses it as the “Deep State Department”. Yet America needs it more than ever

面对世界，蒙住眼睛

美国的外交领导力缺失问题有多严重？

特朗普讥讽国务院水太深。然而，美国比以往任何时候都更需要它

摘要：

贝鲁特港口的爆炸，荷兰大使的夫人和一名德国外交官都被炸死了。然而美国大使馆安然无恙地躲过了贝鲁特港口的爆炸。许多西方国家要么在市中心设有使馆，要么有外交官住在该地区。由于covid-19，美国的各大使馆在今年的大部分时间里都人手不足。即使在社交媒体上，它也比其他外国势力安静得多。大使一直保持低调。

The low visibility is a small sign of a wider malaise in American diplomacy. “能见度”低 ，只是反应美国外交问题的一个小小的迹象。Hand-wringing over the state of State is hardly new.国务院这种糟糕的情况并不是什么新鲜事了。二十多个政府机构在海外都有派驻人员，国务院并不是外交上的必需渠道。一家全球美国公司的老板可能会与国家元首进行一对一的交流，不需要通过大使馆。2015年，远在特朗普成为总统之前，美国外交学院就警告说，该国的外交陷入困境，因为它的政治化程度越来越高，而专业性和职业性越来越差。

特朗普一直要削减外交部门的预算，最近一次要砍掉34%。国会没有理他。在冷战结束后的90年代中期，美国当时认为可以缩减外交开销，结果当政府发现自己需要向阿富汗和伊拉克部署额外的外交官时，就出现了问题。奥巴马政府下更加是勒紧裤腰带。2018年，代表该国外交官的美国外交协会（AFSA）时任负责人芭芭拉-斯蒂芬森（Barbara Stephenson）指出，美国在 “核心外交能力 “上的支出（不包括安全方面的支出）在2008年至2016年间实际下降了近四分之一。

But “it’s not an exaggeration to say this is the most difficult time in a generation,””毫不夸张地说，这是一代人中最困难的时刻，”AFSA现任主席埃里克-鲁宾说。前驻北约大使Nicholas Burns现在在哈佛大学开展一个关于美国外交未来的项目（该项目不分党派，但伯恩斯先生是乔-拜登的顾问），他认为是时候 “敲响村里的钟声 “了。另一位前高级外交官William Burns是华盛顿特区智库卡内基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）的负责人，他谴责国务院太废柴，并认为事情的糟糕程度 “比我们想象的还要严重”。

Three things have created a sense of urgency. One is covid-19, the kind of crisis where America is expected to take a lead, but has faltered. 有三件事是危机的重要因素。一个是covid-19，美国本应作为老大起些关键作用，但实际上处理得一塌糊涂。未来有更多的全球问题，从气候变暖到网络安全，都需要解决办法。哈佛大学的Burns先生认为：”现在外交在全球范围内变得比以前重要得多”。但外交部整体的纷争却更大。 “We’re going to have to fight for influence and for our priorities in a way that maybe we didn’t have to in the past,””我们还得去争取，才能获得影响力和受到重视，过去才不是这样。”鲁宾先生说。

第二个因素是中国的崛起。澳大利亚智库Lowy Institute编制的全球外交指数显示，去年中国超越美国，成为在全球拥有最多使领馆的国家。特朗普先生曾试图slash America’s spending on diplomacy削减美国在外交上的支出；习近平在2011年至2018年期间拨给外交部的钱可是翻了一番啊。

在联合国15个专门机构中，中国现在担任4个机构的负责人，而美国只有一个。美国已经开始反击，阻止了中国对第五个机构，也就是世界知识产权组织的领导权的要求。该职位由来自新加坡的候选人担任。但随着美国退出世界卫生组织等机构，这给了中国exert more influence施加更多影响力的机会。

American carnage

美国式大屠杀

第三个危险因素是美国外交被本国的政府所破坏。一位美国高级外交官说，白宫对外交部门“blatantly hostile” “公然敌视”。特朗普公开提到 国务院水太深，暗示这些人是要sabotage迫害他。”外交根本不受重视，”2018年辞去美国驻墨西哥大使职务的罗伯塔-雅各布森说。”这个政府似乎唯一在行的外交政策形式就是威胁。” 特朗普的威胁有时也针对他自己的外交官，包括Marie Yovanovitch，之前她是驻乌克兰大使，后来突然被召回。在2019年7月导致他被众议院弹劾的电话中，特朗普告诉乌克兰总统沃洛季米尔-泽伦斯基，Marie Yovanovitch是个 “坏消息”，”她会有些麻烦的”。

在任命大使时，特朗普偏爱政治人物，而不是职业外交官。美国有deploying political emissaries部署政治使者的传统。这些人是直接和总统联系的。其中许多人财力雄厚，娱乐活动不要太丰富。Don Beyer， 这个商人之前被奥巴马任命为驻瑞士大使，现为弗吉尼亚州国会议员。据他所述，4年当大使的时期中自己花了大约100万美元用于娱乐。国会划拨的预算只是他花费的一小部分。”我只是庆幸奥巴马没有派我去巴黎或伦敦，那我就玩儿不起了，”他quips打趣道。

Typically, between a quarter and a third of a president’s ambassadors have been political appointees, often hefty campaign donors. 通常情况下，四分之一到三分之一的总统大使都是政治任命，这些人一般都是巨额的竞选捐助者。特朗普门下，这个比例高达43%。对于在他们手下任职的职业外交官来说，这些人选的质量和数量一样令人不安。特朗普先生的驻冰岛大使在一年多的时间里，已经经历了七位副使团团长。他在伦敦的人Woody Johnson撤换了他的副手，他的错误似乎是在一所英国大学的演讲中说了些关于奥巴马的好话。据报道，在特朗普的要求下，Woody Johnson在2018年试图将英国高尔夫公开赛举办在苏格兰的特朗普特恩伯里球场里面，但没有搞成功。特朗普说他没提过这要求。

虽然大使是外交政治化的最明显标志，但在国内的任命至少同样重要。”华盛顿的大佬才是制定政策的人，”美国外交学院院长Ronald Neumann说。“There you have a wiping out of the career service.””在那里，职位都被砍掉了。” 1975年至2014年期间，职业外交官在助理秘书级及以上的50多个工作岗位中的比例从约60%缩减到30%；诺伊曼先生说，现在已降至8%。目前没有职业外交官占据参议院确认的助理部长职位；据美联社称，这种情况以前从未发生过。有才干的外交官离开是因为缺乏高级职位。美国的外交部门和军队一样，operates an “up or out” system实行的是 “不进则退 “的制度。

现在白宫也没几个高级外交官了。哈佛大学的Burns先生曾在老布什和克林顿两位总统手下调到白宫工作了5年。”那种事情现在不可能了，”他说，”the State Department has been sidelined.所以国务院一直被排挤在外。”

许多需要参议院定的职位长期没有填补，搞得特别随便，一点也不受重视。负责欧洲和欧亚事务的助理国务卿职位，自去年2月以来一直没有被提名人。特朗普政府至今没有指定南亚和中亚事务助理秘书。非洲的人也不招，一直拖。

所有这些都导致了hollowing out of expertise专业知识的空洞化，由于前埃克森美孚公司老板雷克斯-蒂勒森（Rex Tillerson）引入的招聘冻结，这种情况尤为严重，他作为特朗普先生的第一任国务卿，简直是一场灾难。”蒂勒森对国务院造成的损害比我想象中一年内可能造成的损害更大，特别是有经验的高级人员都流失了，”诺伊曼先生说。

蓬佩奥先生结束了hiring freeze招聘冻结，并试图重启swagger “虚张声势” 的策略。他带头对伊朗和中国采取belligerent policies好战政策。He has restored a degree of vigour at the top. But he has not soothed critics.他在高层是出尽风头。但是批评声还是此起彼伏。

他们担心蓬佩奥要求特朗普先生解雇他部门的监察长，而监察长正在调查对蓬佩奥先生。他们grumble抱怨说，几乎没有任何职业官员参与他的员工会议。而且他们质疑他手底下的外交官是否真的支持他。当然，他并没有太嚣张，引起老板特朗普对自己envoys特使的攻击。不过，蓬佩奥太懂特朗普政府的生存艺术了，他也是不会冒险为自己的特使辩护的。在上个月的参议院证词中，他也拒绝评论约瓦诺维奇女士（前乌克兰大使）。

调查表明，现在普遍对外交部领导人的信心急剧下降。在过去的十年里，参加外事服务入学考试的人数下降了一半以上。外事服务的职业道路也是很死板，今天有多少high-flyers好高骛远的人愿意在同一个雇主那里呆35年，并为一份高级工作等待15年？琳达-托马斯-格林菲尔德(Linda Thomas-Greenfield)是前外事部门的负责人，她回忆起一位非裔美国女性的案例。这位女性申请三年假期去攻读哈佛大学的法律学位，但必须一年一申请；第二年的申请被拒绝，她果断离开了外交部。

“就非裔美国人而言，数字是令人震惊的。”托马斯-格林菲尔德女士说。高级职位中只有2.8%是黑人；几年前，这个数字还 “高达8%以上”。目前只有3名美国黑人在海外担任大使，4名西班牙裔。上个月，国会黑人核心小组主席卡伦-巴斯与国会西语裔、亚裔和美洲原住民核心小组负责人一起提出了一项法案，旨在帮助外交部门 “reflect the rich composition” “反映出美国是个人种多元化的国家”。

Making the foreign service great again

重振外交

“了解国务院在本届政府下的deterioration恶化速度比前几届政府下的恶化速度快多少真的很重要，”雅各布森女士说。经验丰富的外交官（包括一位共和党总统的前国务卿）认为，可能需要一代人的时间来修复损害。但目前正在进行一些努力，以提出一些想法。9月non-partisan think-tank无党派智囊团 “外交关系委员会”（Council on Foreign Relations）将对总统选举后几个月的改革提出建议，无论哪个总统候选人获胜。在哈佛大学，伯恩斯先生和其他三位前大使正在启动一个雄心勃勃的项目，重新设想美国外交的长远未来；他们将在选举后公布他们的建议。

一些变化可能会come swiftly迅速到来。推动填补高层职位和提拔最优秀的职业外交官将有所帮助。而一个重视外交的总统无疑是确定新基调和新方向最强有力的开端。显然，如果特朗普连任，这好事就不会发生。拜登担任总统似乎是真正复兴的必要条件。

但这不是一个充分条件。美国外交的问题比特朗普政府对其的攻击更深。参议员伊丽莎白-沃伦（Elizabeth Warren）的竞选活动envisaged设想将外交部门的规模扩大一倍，并将其特使专业化。她指出 “我们雇佣在军事杂货店工作的人比雇佣外交官的人还多”，不应该“selling swanky diplomatic posts to rich buffoons” “将豪华的外交职位卖给有钱的小丑”。哈佛大学的伯恩斯先生也赞成a drastic shift大幅改变大使的组合，比如90%的职业外交官，搭配10%的政治任命人员。

大使职位只是the tip of the iceberg冰山一角。”全面审查人事制度应该是下一任国务卿的首要任务，”托马斯-格林菲尔德女士说。僵化的职业结构意味着该部门迫使一些最优秀、最聪明的人离开，然后不让他们回来。nimbler entry-exam process更灵活的入职考试程序、更快的晋升速度和更多的机会进入各个层面都会有所帮助。

更好的培训也会有帮助。国务院在这方面做得很糟糕。然而，外交官需要的技能只会越来越多。美国的武装部队在任何时候都有大约15%的军官在接受培训。改革者认为，美国的外交部门应该建立一个类似的 “培训比例”，这就需要雇佣足够的人，花足够的钱，才能拥有这种额外的能力。

改革者还呼吁进行更深层次的文化变革。Clunky procedures笨拙的程序可能需要几十个人的名字来签署一份政策声明。”谁都不会评价国务院being too agile or too full of initiative效率高工作主动性强，”卡内基的伯恩斯先生说。他认为它应该stripped of layers of bureaucracy被剥去层层的官僚主义，将权力下推给地区负责人，再下推给海外大使。伯恩斯先生认为，这个地方已经变得过于risk-averse保守，到底要不要再坚持conventional wisdom守旧思想了。

Diplomacy first

外交优先

美国外交需要大规模改革，这使一些人认为，美国外交的使命应编入一项新的国会法案。其实在上世纪，国会曾三次介入。上一次改革时，即1980年，还是列昂尼德-勃列日涅夫在莫斯科执政的时候，中国才刚开始实行独生子女政策，互联网还刚刚兴起。过了这么久了，到今时今日，国会有理由发出新的进军令。

但sceptics怀疑论者想知道，立法者何时，或者说是否会就外交部门的全面新法案的条款达成一致。改革可不能等。

这意味着不仅要改变国务院的工作方式，而且要改变外交在外交政策中的比重。美国始终戒不掉仰赖a mix of military might and smooth talking军事实力和耍嘴皮子的配搭手段。这两者相辅相成。2013年，时任中央司令部负责人的吉姆-马蒂斯将军对国会说：”如果你不为国务院提供充分的资金，那么我就需要购买更多的弹药。”。自911事件以来，对军事力量的强调使得外交政策变得lopsided无足轻重。

改革者说，美国必须把外交作为first resort第一手段。曾在2006-11年担任国防部长的罗伯特-盖茨在《外交事务》上撰文指出，美国外交政策 “过度军事化”，忽视了其他的非军事策略。盖茨先生认为，”国务院应该是我们国家安全政策的核心非军事工具”。但如果它要胜任这项工作，就需要更多的资金、更多的人力和更好的管理。